Manual práctico del instructor de procedimientos sancionadores administrativos y disciplinarios

 

 

Se trata de un manual dirigido al instructor de procedimientos sancionadores, que realiza un recorrido, con enfoque útil y práctico, por los principios de la potestad sancionadora y el procedimiento administrativo a seguir.

Incluye

• Formularios
• Esquemas de los procedimientos
• Casos prácticos y soluciones

 

CARACTERÍSTICAS

Ofrece al operador jurídico, desde un punto de vista práctico y funcional, una solución jurídica razonable a las diversas vicisitudes que se le puedan presentar en su tarea de instruir y resolver procedimientos sancionadores.

-Adaptada al contenido de las leyes 39/2015, de 1 de octubre, del procedimiento administrativo común de las administraciones públicas; y 40/2015, de 1 de octubre, de régimen jurídico del sector público.
-Simplifica el contenido de algunos de los principios de la potestad sancionadora, utilizando un lenguaje más básico y comprensibles para el usuario habitual del manual.

 

Presentación Las Administraciones Públicas, incluidas la Entidades Locales, con objeto de garantizar la ejecución de las competencias que ostentan, han sido dotadas tradicionalmente de potestad sancionadora, que se convierte, en definitiva, en una función represiva encaminada a garantizar y proteger el orden general, y con esa finalidad, obligar coercitivamente a los ciudadanos al cumplimiento de la ley. Actualmente el artículo 25.1CE hace un reconocimiento constitucional a esta potestad sancionadora1), que exige una previa determinación normativa de las conductas sancionables y de las sanciones a imponer.  Además, tanto del artículo 105CE como del artículo 53 LPACAC se desprende la exigencia de un procedimiento, también previamente determinado, en el que adquiere una especial relevancia la figura del instructor del mismo.  El manual, tal como se dice en el prólogo y se desprende evidentemente de su título, está dirigido, de forma directa, a los instructores de los procedimientos sancionadores, pues no cabe la menor duda de que la correcta tramitación del procedimiento, que culmine con una finalización normal del mismo, no necesariamente sancionadora, depende esencialmente de la buena labor y del rigor profesional de aquellos. Si bien el procedimiento sancionador tiene tres fases claramente diferenciadas (iniciación, instrucción y terminación), es la fase de instrucción la más determinante del procedimiento, pues en ella, mediante diligencias de averiguación e investigación, y con el uso de todos los medios probatorios posibles se intentará destruir la presunción de inocencia que otorga la Constitución española a los ciudadanos, para poder imponer la sanción que proceda por la infracción del ordenamiento jurídico. Y en esta fase procedimental adquiere un protagonismo administrativo, casi exclusivo, el instructor del procedimiento, que se convierte en el director del mismo, y que aun careciendo de competencias para poder iniciar el procedimiento o para imponer la sanción, ha de dictar en el mismo importantes resoluciones administrativas, que si no se ajustan al ordenamiento jurídico pueden acarrear el fracaso de aquel e impedir que se sancione a quien ha infringido el ordenamiento jurídico. Son innumerables los casos en los que una incorrecta dirección de la fase instructora, por falta de la requerida diligencia o por desconocimiento de determinadas cuestiones dan lugar a impedimentos jurídicos para poder proceder a imponer la sanción; o, en el caso de que llegue a imponerse, a la posterior declaración, administrativa o jurisdiccional, de nulidad de la misma.  Indudablemente la función del instructor de un procedimiento sancionador no puede encomendársele a cualquier funcionario, pues el desempeño de esta tarea exige unos conocimiento jurídico-administrativos, sino profundos, al menos, básicos, claros y consolidados. Es este precisamente el objeto del presente libro, el de coadyuvar y complementar los conocimientos de aquellos y, desde una perspectiva funcional y práctica, ayudarles a cubrir las lagunas que puedan planteárseles, procedentes, en muchas ocasiones, de una insuficiente regulación procedimental. No obstante estar dirigido el manual al instructor del procedimiento, y que la labor de éste se desarrolla en esa fase del procedimiento sancionador, se ha considerado conveniente no huir ni de la fase de incoación del mismo ni de la de terminación, pues indudablemente el instructor, aunque formalmente no intervenga en estas fases precisa conocerlas jurídicamente, pues su tarea está incrustada o empotrada entre ellas, y a veces, en la práctica, realiza alguna labor en las mismas.  El instructor debe tomar conciencia en su labor de que sus actuaciones y decisiones están fuertemente fiscalizadas, y a veces, ya lo sea directa o indirectamente, debe superar varios filtros hasta que haya un pronunciamiento definitivo de si han sido o no conforme a Derecho. En primer lugar, su tarea está sometida a la decisión que adopte el órgano competente para dictar la resolución sancionadora, que deberá analizar el correcto desarrollo de esta fase antes de decidir si adopta o rechaza la propuesta elaborada por el instructor; en segundo lugar, puede estar sometida a un eventual recurso administrativo basado en cuestiones relacionados con la fase de instrucción; y, finalmente, podría ser revisada por el juez o tribunal competente ante un eventual recurso contencioso-administrativo.  Se ha decidido iniciar la obra con unas cuestiones generales básicas relacionadas con el derecho administrativo sancionador y especialmente con el procedimiento: principios y derechos que lo rigen, plazos de prescripción y caducidad, conformación del expediente administrativo. No es pretensión de este capítulo profundizar en cuestiones jurídicas que suscitan cierta polémica y todavía no claramente resueltas, sino ofrecer al destinatario un conocimiento jurídico básico de ellas, invitándole si lo considerara oportuno a ampliarlos y profundizar en ellos con las clásicas publicaciones de Derecho administrativo sancionador. Se abordan, en algunos casos, cuestiones que no son específicas del procedimiento especial sancionador, sino que son comunes a cualquier procedimiento administrativo, pero que su correcto conocimiento juega un importante papel en este ámbito. Tal es el caso de las notificaciones, que suele convertirse en un serio enemigo de estos procedimientos, y que su incorrecta práctica determina en innumerables ocasiones la superación del plazo máximo para resolver, y la consiguiente caducidad del procedimiento, que da lugar al impedimento para dictar la resolución sancionadora, o a la nulidad de la sanción impuesta.  Podemos decir que la obra tiene dos partes claramente diferenciadas: por un lado el procedimiento administrativo sancionador, instaurado para tutelar el orden general; por otro, el procedimiento disciplinario de los empleados públicos, y especialmente de los funcionarios, que no es solamente un procedimiento especial sino un procedimiento de los denominados de autoprotección, enmarcado dentro de una relación especial de sujeción, y al que no se le aplican de forma absoluta las garantías que la Constitución reconoce para el procedimiento sancionador general, pero que actualmente, tras la entrada en vigor de la LRJSP le son directamente de aplicación los principios de la potestad sancionadora recogidos en la LRJPAC. En la primera parte se ha incluido el procedimiento administrativo sancionador de protección del orden general, que se manifiestan en diversas esferas de la vida cotidiana: tráfico, transportes, medio ambiente, orden público, sanidad, etc. Se complementa esta primera parte con las peculiaridades de dos procedimientos especiales: el establecido en el RD 1945/1983 y el regulado para la materia de tráfico. Son muchos los procedimientos que sectorialmente contienen alguna especialidad con respecto al procedimiento general.   La elección de incluir estos dos procedimientos especiales en el manual no se ha hecho al azar, sino de forma meditada. El primero de ellos, regulado en la norma anteriormente citada, establecido para proteger los intereses de los consumidores –y que va más allá de la mera relación comercial, haciéndose extensivo a la protección de la salud, al tipificar infracciones sanitarias– contiene una importante peculiaridad derivada de la, en muchos casos, necesidad de toma de muestras y realización de análisis, añadiendo a las responsabilidades del instructor la de la garantía de la cadena de custodia.  El segundo, el procedimiento especial en materia de tráfico se ha seleccionado para ser incluido en el presente manual por varias razones. Quizá la primera de ellas es que el fenómeno del tráfico y circulación de vehículos se ha generalizado en las últimas décadas de tal forma, que la protección que esta actividad demanda da lugar a un ingente número de procedimientos sancionadores, que no son solo competencia del Estado, sino que son también instruidos (y por supuesto iniciados y resueltos) por los correspondientes Ayuntamientos en sus correspondientes ámbitos. La segunda razón son las profundas peculiaridades de este procedimiento, que determinan que, en algunos casos, la propia denuncia notificada al infractor pueda convertirse en ejecutiva sin ni tan siquiera dictar una resolución sancionadora. En la segunda parte del manual se ha incluido el procedimiento disciplinario de los funcionarios establecido para la imposición de sanciones administrativas a quiénes están directamente en relación con la organización y el funcionamiento de las Administraciones Públicas. No se trata de un procedimiento especial derivado del procedimiento sancionador general sino de un procedimiento con entidad propia, que regula relaciones ad intra, de especial sujeción. Pero no por ello la tarea de instructor de este tipo de procedimientos es menos importante, pues el gran número de empleados públicos, que cubren una actividad cada vez más extendida de prestación de servicios públicos en todas sus facetas, implica necesariamente la apertura de numerosos procedimientos disciplinarios, con, a veces sanciones (suspensiones por años, o incluso separaciones del servicio) muy importantes desde el plano profesional.  Contiene también el manual, con un fin práctico de su uso, la normativa procedimental más recurrente para el instructor, que en algunos casos contiene el texto completo de la norma, y, en otros, una simple selección de textos.  Se ha considerado conveniente también incluir en el manual una serie de formularios, siempre de resoluciones administrativas, pues está básicamente dirigido el mismo a los responsables de la tramitación del procedimiento sancionador.  También se ha considerado útil la formulación en el manual de dos casos prácticos con sus soluciones, uno de procedimiento sancionador general, y otro del disciplinario. No es otra la finalidad de éstos que la de que, con supuestos ficticios que requieren una solución jurídica, ayudar al lector a una mejor comprensión del contenido del libro.

 

 

ÍNDICE

 

1 INTRODUCCIÓN Y CONCEPTOS UTILIZADOS.
I. Introducción. 25
II. Conceptos utilizados. 29

2 CUESTIONES GENERALES BÁSICAS
I. La regulación del Derecho administrativo sancionador. 32
1. Introducción. 32
2. La regulación sustantiva. 32
3. La regulación procedimental. 33

II. Los principios de la potestad sancionadora y del procedimiento sancionador
1. Introducción. 34
2. Los principios de la potestad sancionadora. 35
2.1. El principio de legalidad. 35
2.2. El principio de tipicidad. 37
2.3. El principio de irretroactividad. 39
2.4. El principio «non bis in idem». 41
A. Identidad de sujeto. 41
B. Identidad fáctica. 42
C. Identidad de fundamento. 42
2.5. El principio de responsabilidad. 42
2.6. El principio de proporcionalidad. 46
3. Principios del procedimiento sancionador. 48
3.1. Derecho a la presunción de inocencia. 48
3.2. El derecho a la defensa. 50
3.3. Otras garantías y derechos del inculpado. 53

III. La prescripción de las infracciones, la prescripción de las sanciones y la caducidad del procedimiento
1. Introducción. 56
2. La prescripción de las infracciones. 56
2.1. Fundamento de la prescripción. 57
2.2. Cómputo del plazo de prescripción. 57
2.3. Interrupción de la prescripción. 58
2.4. Modificación normativa de los plazos de prescripción. 58
2.5. Suspensión del procedimiento administrativo por prejudicialidad penal. 59
3. La prescripción de las sanciones. 59
4. La caducidad del procedimiento. 60
4.1. Diferencia con la prescripción. 61
4.2. Ámbito de aplicación. 61
4.3. Suspensión del plazo de caducidad. 62

IV. La práctica de las notificaciones. 63
1. Concepto, fundamento y consecuencias de su omisión o defectuosa realización. 63
2. Regulación de la práctica de las notificaciones. 65
3. Especial referencia a la regulación de la notificación edictal. 70
4. Medios de para practicar la notificación. 71
4.1. Por el medio tradicional de notificación por correo certificado con acuse de recibo. Tradicionalmente se lleva acabo mediante la Sociedad Estatal de Correos y Telégrafos, S.A (Correos). 71
4.2. Mediante mensajería. 72
4.3. Mediante funcionarios públicos de la Administración Pública notificante. 73
4.4. Mediante funcionarios públicos de otras Administraciones Públicas (o Entidades Locales). 74
4.5. Mediante la comparecencia del interesado o su representante en la oficina correspondiente. 74
4.6. Práctica de las notificaciones a través de medios electrónicos. 75
5. El aviso a los interesados de la puesta a disposición de la notificación (artículo 41.1 y 6 LPACAP). 77
V. El expediente administrativo: formación, custodia y tramitación 77
1. Formación del expediente administrativo. 77
2. Custodia del expediente administrativo. 78
3. Tramitación del expediente administrativo. 79
VI. Las funciones del instructor y del secretario del procedimiento sancionador. 80
1. Las funciones del instructor del procedimiento sancionador. 80
2. Las funciones del secretario del procedimiento sancionador. 83

LA ACTUACIÓN DEL INSTRUCTOR EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN REGULADO EN LA LPACAP
I. Introducción. 86
II. Actuaciones previas al procedimiento administrativo sancionador. 86
III. El acuerdo de iniciación del procedimiento sancionador. 87
IV. El nombramiento del instructor. 89
1. Aceptación del cargo. 91
2. La abstención y la recusación del instructor. 94
2.1. La actuación del instructor si considera que concurre causa de abstención. 98
2.2. La actuación del instructor cuando las partes plantean recusación. 99
2.3. Consecuencias del incumplimiento del deber de abstención. 100
V. La toma de contacto del instructor con las actuaciones y examen de las mismas. 101
VI. El trámite de medidas cautelares. 102
1. Concepto y finalidad. 103
2. Competencia. 104
3. Duración. 105
4. Forma. 106
5. Contenido. 107
VII. La actuación del instructor ante el escrito de alegaciones del inculpado
VIII. La actuación del instructor en la fase de prueba. 113
1. Consideraciones generales. 113
2. El objeto de la prueba. 115
3. La carga de la prueba: hipótesis de las decisiones a adoptar por el instructor en este trámite. 117
4. La proposición y práctica de la prueba. 120
5. La valoración de la prueba. 123
6. Los medios de prueba. 124
6.1. Interrogatorio del inculpado. 125
A. Objeto. 125
B. Proposición y admisión. 125
C. Práctica de la prueba. 126
D. Valoración de la prueba. 127
6.2. Prueba documental. 128
A. Objeto de la prueba documental. 128
B. Proposición y admisión de la prueba documental. 128
C. Práctica de la prueba documental. 129
D. Valoración de la prueba documental. 130
E. Especial referencia a la valoración de las actas y denuncias realizadas por los agentes de la autoridad
6.3. Prueba de interrogatorio de testigos. 133
A. Objeto de la prueba de interrogatorio de testigos. 133
B. Proposición y admisión de la prueba de interrogatorio de testigos. 133
C. Práctica de la prueba de interrogatorio de testigos. 134
D. Valoración de la prueba de interrogatorio de testigos.
6.4. Prueba pericial. 137
A. Objeto de la prueba pericial. 137
B. Proposición y admisión de la prueba pericial. 138
C. Práctica de la prueba pericial. 139
D. Valoración de la prueba pericial. 140
6.5. Reconocimiento administrativo. 141
A. Objeto del reconocimiento administrativo. 141
B. Proposición y admisión de la prueba de reconocimiento
C. Práctica de la prueba de reconocimiento. 142
D. Valoración de la prueba de reconocimiento.. 142
6.6. Los indicios. 142
IX. El archivo de las actuaciones por el órgano instructor. 143
X. La elaboración y notificación de la propuesta de resolución por el instructor. 144
1. Propuesta sancionadora. 144
2. Propuesta de resolución sin existencia de infracción o de responsabilidad
3. No preceptividad de la propuesta de resolución. 145
XI. El trámite de audiencia. 146
1. Preceptividad del trámite de audiencia. 147
2. Práctica del trámite de audiencia. 149
3. Consecuencias de la omisión del trámite de audiencia cuando el mismo resulta preceptivo. 150
XII. La intervención del instructor en las diligencias complementarias
XIII. La resolución finalizadora del procedimiento y su impugnación. 152
1. Las posibles actuaciones del órgano competente para resolver el procedimiento
2. El contenido de la resolución finalizadora del procedimiento. 153
3. Forma para dictar resolución finalizadora del procedimiento. 154
4. Garantías de la resolución finalizadora del procedimiento. 155
5. La impugnación de la resolución sancionadora. 157
6. La notificación de la resolución sancionadora. 161
7. La ejecutividad de la resolución sancionadora. 161
XIV. La terminación anormal del procedimiento. 162
1. Supuestos en que tiene lugar. 162
2. Las reducciones de la sanción impuesta. 163
3. La actuación del instructor en estos supuestos. 163
XV. El procedimiento simplificado. 164

LAS SINGULARIDADES EN EL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR ESTABLECIDO EN EL REAL DECRETO 1945/1983, DE 22 DE JUNIO, POR EL QUE SE REGULAN LAS INFRACCIONES Y SANCIONES EN MATERIA DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR Y DE LA PRODUCCIÓN AGROALIMENTARIA
I. Introducción y cuestiones generales. 167
1. Introducción. 167
2. Cuestiones generales. 168
2.1. Prescripción y caducidad. 168
2.2. La importancia de la cadena de custodia en estos procedimientos
II. El levantamiento del acta, la toma de muestras, el depósito y los análisis. 170
1. El levantamiento del acta. 170
2. La toma de muestras. 171
3. El depósito de las muestras. 171
4. Los análisis. 172
III. Incoación del procedimiento sancionador. 172

LAS SINGULARIDADES DEL PROCEDIMIENTO SANCIONADOR EN MATERIA DE TRÁFICO
I. Cuestiones Generales. 177
1. Introducción. 177
2. Normativa aplicable. 178
3. Distribución de competencias en materia de actuación sancionadora derivada de infracciones de tráfico. 178
4. Actuaciones administrativas y jurisdiccionales penales. 179
5. Prescripción de la infracción, prescripción de la sanción y caducidad. 179
6. Las medidas provisionales. 180
7. La práctica de las notificaciones. 180
II. La iniciación del expediente sancionador. 181
III. La instrucción del procedimiento ordinario. 181
IV. La resolución del procedimiento ordinario. 182
V. El procedimiento abreviado. 183

LAS SINGULARIDADES EN LOS PROCEDIMIENTOS DISCIPLINARIOS DE LOS EMPLEADOS PÚBLICOS
I. Cuestiones generales. 185
1. Introducción. 185
2. Marco normativo de aplicación. 187
3. Sujetos responsables y formas de participación. 191
4. Los plazos de prescripción y caducidad en el procedimiento disciplinario
4.1. La prescripción de la infracción. 197
4.2. La prescripción de la sanción. 202
4.3. La caducidad del procedimiento. 203
5. El principio de non bis in idem en los procedimientos disciplinarios: particularidades. 205
5.1. El principio de non bis in idem en relación con el procedimiento penal. 205
5.2. El principio de non bis in idem en relación con otro procedimiento disciplinario. 208
5.3. El principio de non bis in idem en el propio procedimiento disciplinario: las circunstancias agravantes. 208
II. Iniciación del procedimiento disciplinario. 209
1. Iniciación de oficio. 209
2. Iniciación como consecuencia de denuncia. 212
3. La información reservada. 213
4. Nombramiento del instructor. 216
5. Medidas provisionales en el procedimiento disciplinario. 218
6. Desarrollo del procedimiento disciplinario. 223
6.1. Actuaciones preliminares. 223
6.2. El pliego de cargos. 223
6.3. El pliego de descargo. 227
6.4. Periodo de prueba. 228
6.5. La práctica de la prueba. 233
6.6. Vista del expediente. 234
6.7. Propuesta de resolución. 234
6.8. La terminación del procedimiento disciplinario. 236
A. Terminación normal. 236
B. Otras formas de terminación del procedimiento
disciplinario: el archivo. 239
III. La ejecución de la sanción disciplinaria.
IV. El procedimiento disciplinario en el supuesto de faltas leves. 245
V. El procedimiento disciplinario para el personal laboral. 245

 

FORMULARIOS
7.1. Formulario de escrito de aceptación del cargo de instructor. 249
7.2. Formulario de escrito de no aceptación del nombramiento de instructor por carencia de los requisitos subjetivos exigidos. 250
7.3. Formulario de escrito del instructor no aceptando el nombramiento por encontrarse incurso en causa de abstención. 251
7.4. Formulario de alegaciones del instructor ante escrito de recusación presentado por el inculpado u otros interesados. 252
7.5. Formulario de escrito de adopción de medidas de carácter provisional. 254
7.6. Formulario de escrito de adopción de medidas de carácter provisional en supuestos de urgencia inaplazable. 257
7.7. Formulario de escrito de apertura del trámite de prueba. 260
7.8. Formulario de escrito de propuesta de resolución declarando existencia de infracción. 262
7.9. Formulario de escrito de propuesta de resolución (sin declarar existencia de responsabilidad). 268
7.10. Formulario de escrito de resolución sancionadora. 273

 

ESQUEMAS DE LOS PROCEDIMIENTOS
8.1. Procedimiento general. 279
8.2. Procedimiento disciplinario. 280
8.3. Procedimiento especial RD 1945/1983. 281

 

NORMATIVA
9.1. Constitución de 27 diciembre 1978. Constitución Española (arts. 9, 24, 25, 103 y 105). 283
9.2. Ley 40/2015, de 1 octubre. Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (arts. 25 a 31). 285
9.3. Ley 39/2015, de 1 octubre. Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (arts. 53 a 105 y disp.
adic. 1ª). 289
9.4. Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 octubre. Texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (arts. 8 a 13,
63 a 68 y 90 a 98). 318
9.5. Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 octubre. Aprueba el texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor
y Seguridad Vial (arts. 74 a 113). 328
9.6. Real Decreto 1829/1999, de 3 diciembre. Aprueba el Reglamento por el que se regula la prestación de los servicios postales, en
desarrollo de lo establecido en la Ley 24/1998, de 13-7-1998, del Servicio Postal Universal y de Liberalización de los Servicios Postales.
(arts. 1 a 3, 9 y 24 a 44). 353
9.7 Real Decreto 1945/1983, de 22 junio. Regula las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor y de la producción
agroalimentaria. (arts. 13 a 19). 371
9.8. Real Decreto 320/1994, de 25 febrero. Aprueba el Reglamento de Procedimiento Sancionador en materia de Tráfico, Circulación de
Vehículos a Motor y Seguridad Vial. (arts. 1 a 21). 380
9.9. Real Decreto 33/1986, de 10 enero. Aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración
del Estado. (arts. 1 a 51, disps. adics. 1ª a 3ª, disps. transits. 1ª y 2ª y disp. derog.). 389

 

CASOS PRÁCTICOS Y SOLUCIONES
10.1. Casos prácticos. 405
10.2. Soluciones. 412