El Derecho urbanístico necesita de una permanente actualización ante lo cambiante de la realidad social que ordena. Las técnicas y esquemas clásicos no sirven para hacer frente a las necesidades colectivas e individuales que regula. La sociedad demanda nuevos enfoques para conseguir una sostenibilidad auténtica, alejada de interpretaciones maniqueas obstruccionistas que consigan un verdadero y equilibrado desarrollo.
Es necesario simplificar el sistema y abandonar el culto al trámite y al formalismo tan típico y característico en esta materia que tanto daño está causando al desenvolvimiento de la sociedad a la que sirve. Se debe dar paso a una etapa de interpretaciones que permitan salir de la parálisis operativa por la que atraviesa el Derecho urbanístico, para lo cual hay que soltar lastre de los prejuicios que imperan en este ámbito. Se deben ofrecer soluciones razonables para hacer más fácil la vida de los ciudadanos.
Es la hora de la simplificación, de la sostenibilidad real y del impulso de la rehabilitación en su más amplia acepción.
CONTENDO
- FUNDAMENTOS
- PLANIFICACIÓN
- GESTIÓN
- INTERVENCIÓN
- VIVIENDA
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Estudio preliminar. Nuevo derecho urbanístico: simplificación, sostenibilidad, rehabilitación
I. El Derecho urbanístico como sistema dual (intereses contrapuestos)
II. Simplificación
III. Sostenibilidad
IV. Rehabilitación
V. Finalidad y función del Derecho urbanístico: el problema de la «sobreilegalidad» urbanística
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Fundamentos
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Capítulo 1. El desarrollo territorial y urbano sostenible como principio político y jurídico global
I. Introducción
II. Declaraciones internacionales
1. Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible y Nueva Agenda Urbana
2. Directrices Internacionales sobre Planificación Urbana y Territorial
III. Unión europea: estrategia 2020 y agenda urbana
IV. España: estrategias de desarrollo sostenible, plan de acción de la agenda 2030 y agenda urbana española
1. Estrategias de Desarrollo Sostenible y Libro Blanco de la Sostenibilidad en el Planeamiento Urbanístico Español
2. Plan de Acción para la Implementación de la Agenda 2030: Hacia una Estrategia Española de Desarrollo Sostenible
3. Agenda Urbana Española
V. La recepción del principio de desarrollo territorial y urbano sostenible en la legislación estatal y autonómica
1. Legislación estatal
2. Legislación autonómica
3. Concepción global del desarrollo sostenible y del urbanismo
4. Desarrollo sostenible y cambio climático
VI. Aportaciones de la jurisprudencia sobre el desarrollo sostenible
1. Jurisprudencia constitucional
1.1. Movilidad sostenible: predominio de la competencia ambiental sobre la de transportes
1.2. El valor ambiental del suelo rural
1.3. Principio de no regresión
2. Jurisprudencia del Tribunal Supremo
VII. Conclusiones
Capítulo 2. El cambio climático y su repercusión en el cambio del derecho urbanístico
I. Introducción
II. El cambio del derecho urbanístico: claves y conexión con el fenómeno del cambio climático
III. Las leyes monográficas sobre cambio climático
1. Aspectos generales de las nuevas leyes monográficas
2. Las medidas de mitigación y adaptación que inciden en el ámbito del Derecho Urbanístico
2.1. Cataluña
2.2. Andalucía
2.3. Islas Baleares
3. Las modificaciones en materia de evaluación ambiental con repercusión urbanística
3.1. Cataluña
3.2. Andalucía
3.3. Islas Baleares
IV. Conclusiones
Capítulo 3. Un territorio para un derecho urbanístico sostenible
I. Introducción: el escenario de la renovación
1. La renovación del ordenamiento urbanístico
2. La adaptación institucional al cambio
II. La protocolarización europea del nuevo paradigma urbano
1. Los marcos conceptuales y su metodología
2. Caracterización de la aproximación europea de desarrollo urbano sostenible
III. La realidad territorial del fenómeno urbano
1. El estado de la cuestión
2. La ocasión perdida para establecer un marco jurídico conceptual común
IV. La reconstrucción jurídico-administrativa del territorio urbano
1. El ámbito de la ordenación urbanística
1.1. La extraterritorialidad del fenómeno urbano
1.2. Los límites a los efectos extraterritoriales
2. Fortalecimiento del poder local en la instancia comunitaria europea
2.1. La «autoridad urbana»
2.2. Redes promotoras de desarrollo sostenible
V. Conclusiones
Capítulo 4. Hacia la «ciudad justa». Planificación y regeneración urbana: la experiencia italiana
I. La insostenibilidad del modelo expansionista. Hacia la integración de los intereses implantados por las políticas urbanas
II. Del consumo a la transformación de los espacios urbanos
III. Los responsables de las políticas urbanas
IV. Planificación urbanística y reutilización de lo existente
V. La regeneración urbana: a la búsqueda del «propium» jurídico de una noción ambigua
1. Presupuestos conceptuales
2. La regeneración desde arriba (o «macrorregeneración»)
3. La regeneración desde abajo (o «microrregeneración»)
VI. Regeneración urbana, planificación pública y propiedad privada
Planificación
Capítulo 5. Sobre el dogma de la planificación (urbanística) previa
I. Sobre la necesidad de planificación previa de toda actuación urbanística: la doctrina del tribunal constitucional
II. El principio de previa planificación: reconocimiento, significado y alcance
1. El reconocimiento legal: la Ley del Suelo de 1956; su evolución posterior
2. Su recepción en la legislación autonómica
3. El significado: planificar previamente cualquier actuación con impacto territorial
4. La consecuencia: carácter finalista del planeamiento
III. Las particularidades del planeamiento general como instrumento de ordenación
1. Función: determinar el destino y régimen jurídico de cada metro cuadrado de suelo
2. Condición: evaluar con carácter previo los impactos de esas decisiones
3. Debilidades: prevenir impactos es tarea de gran complejidad; el carácter finalista dificulta la adaptación a nuevas necesidades
IV. Las modulaciones y excepciones al principio de plan (general) previo
1. Los planes especiales y sectoriales con impacto territorial
2. Los proyectos (autonómicos) de interés general
3. La autorización de las obras de interés general y los proyectos (europeos) de interés común
4. Las actuaciones legitimadas por reglamentos y ordenanzas locales
5. Las actuaciones admisibles no previstas en plan
6. La ordenación urbana directa por norma con rango de Ley
7. Las singularidades de las modulaciones y excepciones: igual función, igual condición preventiva, mejor respuesta a nuevas necesidades
V. El equilibrio entre la planificación previa y los otros medios de ordenación
1. La primacía de lo ambiental: los planes de ordenación de los recursos naturales
2. La tensión entre lo territorial y lo sectorial: el fracaso de los planes hidrológicos como planes territoriales
3. La prevalencia de lo sectorial sobre lo territorial
4. La relación entre los distintos medios de ordenación territorial y urbana: reglas básicas
VI. Conclusión: la necesaria superación de la idea tradicional de plan para ordenar las actuaciones con impacto territorial
Capítulo 6. La conflictiva delimitación de los instrumentos sometidos a evaluación ambiental: el concepto de «plan y programa»
I. Introducción
II. El ámbito de aplicación de la evaluación ambiental estratégica
1. La distinción entre evaluación ordinaria y evaluación simplificada
2. Planes y programas sometidos a evaluación ambiental ordinaria
III. El concepto de «plan y programa» en la jurisprudencia del TJUE
1. Interpretación pro-evaluación
2. Concepto funcional y expansivo de «planes y programas»
3. Los supuestos de sujeción a evaluación ambiental estratégica
4. La exclusión de los planes de reducidas dimensiones
5. Aplicación provisional del «plan no evaluado» con el fin evitar un vacío legal perjudicial para el medio ambiente
IV. Los criterios para determinar los efectos significativos sobre el medio ambiente
1. Características de los planes y programas
2. Características de los efectos y de la zona de influencia probable
V. La exclusión de EAE de determinados instrumentos territoriales y urbanísticos por parte algunas leyes autonómicas
VI. Conclusión
Capítulo 7. Los convenios «de gestión» con «efecto» de plan
I. El problema al que se enfrenta
II. La fuerza expansiva del objeto de los convenios. La superación de un límite tradicional
III. Requisitos
1. Habilitación legal
2. Delimitación de los supuestos
3. Determinación de los efectos
IV. Descripción de algunos supuestos a los que da respuesta
1. La implantación sobrevenida de obras públicas (afectación externa)
2. Desajustes pocos significativos en la ejecución (afectación interna)
V. Efectos
1. El alcance limitado de la modificación del plan
2. Modificación de los diferentes instrumentos de gestión afectados de forma concentrada
3. El efecto deriva de la Ley; el convenio es el instrumento
VI. La innecesariedad de evaluación ambiental
VII. El contrapeso: refortalecimiento de la publicidad y transparencia
VIII. Conclusión: una ayuda para la gestión
Capítulo 8. La ordenación del espacio marítimo: el plan se extiende hacia el mar
I. Introducción
II. La ordenación espacial marítima
1. La ordenación del espacio marítimo. ¿Una tarea tan diferente de la planificación en tierra?
2. Pros y contras de la ordenación del espacio marítimo
3. La estructura de la ordenación del espacio marítimo
4. Los principios generales de la ordenación del espacio marítimo
4.1. Principios relacionados con la ordenación del espacio marítimo
4.2. Principios relacionados con la tramitación de los Planes de Ordenación del Espacio Marítimo
III. Antecedentes de la directiva de ordenación del espacio marítimo
IV. El real decreto 363/2017 de ordenación del espacio marítimo. En especial los planes de ordenación del espacio marítimo
1. La implantación de la ordenación espacial marítima
2. La naturaleza jurídica de los Planes de ordenación del espacio marítimo
3. Ámbito de actuación de los Planes de ordenación del espacio marítimo
4. El ámbito material de la ordenación del espacio marítimo
5. Tramitación y aprobación de los POEM
V. El necesario ajuste competencial en España ante el reto de la ordenación del espacio marítimo. El particular caso de canarias
Capítulo 9. Las funciones urbanísticas: entre lo público y lo privado (dináminas organizativas y negociales en la composición de los conflictos)
I. Subsiedariedad vertical y subsidiariedad horizontal en la disciplina de las funciones urbanísticas
II. El urbanismo: entre competencias legislativas y funciones administrativas
III. El urbanismo contratado. En particular, el modelo de la sociedad de transformación urbana
IV. Evolución de la materia: entre repensamiento de la geografía institucional, proyectos de disciplina del «gobierno del territorio» y reformas constitucionales
V. El urbanismo: entre sostenibilidad organizativa y económica
Gestión
Capítulo 10. Las actuaciones de dotación como técnica emergente en la gestión del suelo urbano
I. Planteamiento
II. Concepto
1. ¿Interpretación literal o sistemática-finalista?
2. Distinción con figuras afines
2.1. Los límites a la potestad de modificación del planeamiento
2.2. Las transferencias de aprovechamiento
III. Notas características de las actuaciones de dotación
1. Ámbito territorial: suelo urbanizado ¿suelo urbano consolidado o no consolidado?
2. El objeto: ¿cualquier incremento de edificabilidad, densidad o cambio de uso?
3. Que no requieran la reforma o renovación de la urbanización del ámbito: la posibilidad de obras complementarias o accesorias
4. La consecuencia: la dotación pública
5. Límites: ¿los estándares?
IV. Deberes vinculados a su promoción: singularidades
V. La participación en la ejecución de las actuaciones de dotación: ¿facultad y deber?
VI. Conclusiones
Capítulo 11. Los complejos inmobiliarios, privados y urbanísticos: su importancia como técnica de gestión del nuevo urbanismo
I. Introducción
1. La necesidad de utilizar eficientemente el espacio urbano
2. La solución: la disgregación vertical del dominio
2.1. Privado: apunte sobre el régimen jurídico del subsuelo
2.2. Público: alcance de la extensión vertical del dominio público
3. El límite: el principio de accesión
II. Los complejos inmobiliarios privados
1. Concepto: sentidos amplio y estricto, clases
2. Requisitos
2.1. Elementos privativos: «fincas» y «fincas especiales»
2.2. Elementos comunes
3. Su tratamiento en el TRLSRU
3.1. La autorización administrativa
3.2. La sustitución del deber de entrega de suelo
3.3. Modificación de la LPH
III. Los complejos inmobiliarios «de carácter urbanístico»
1. Su regulación: el artículo 26.5 TRLSRU
2. Su antecedente: la Resolución de la DGRN de 5 de abril de 2002
3. Su fundamento: facultades de disposición sobre el dominio público urbanístico
4. Su (limitado) ámbito de aplicación
IV. Conclusiones: el regimen jurídico-urbanístico de los complejos inmobiliarios
1. Previsión en la ordenación «vs». compatibilidad
2. Desafectación «vs». autorización de la invasión inocua
3. Complejo inmobiliario «vs». medianería horizontal
4. Autorizaciones previas «vs». licencias de reparcelación y edificación
Capítulo 12. Las expropiaciones «ope legis»: el derecho a ser indemnizado como mecanismo redistributivo
I. Introducción
II. El estatuto jurídico de la propiedad del suelo
1. Un poco de historia
2. De la normativa estatal a la normativa autonómica
3. La legislación canaria
III. La cuestión de su naturaleza jurídica
1. Función social, limitaciones singulares, expropiación forzosa
2. El problema de la inactividad de la Administración
IV. Los aspectos procedimentales
1. Lo que es y lo que no es
2. La exigibilidad de la indemnización o justiprecio
3. El problema de la efectividad del pago
V. Conclusiones
Capítulo 13. Fondos, bancos y patrimonios públicos para contribuir a la sostenibilidad
I. El problema de financiar la sostenibilidad
II. Instrumentos para afectar recursos
1. Los patrimonios públicos de suelo y los fondos para las actuaciones de dotación
2. Los bancos, fondos y bolsas de tierras
3. Los fondos carentes de personalidad jurídica
4. El mercado de emisiones, los certificados verdes, los bancos de biodiversidad y los fondos de compensación
III. Otros medios afines
1. El 1% cultural
2. El canon eólico
3. Los «green bond» de los mercados de deuda
IV. Lo que une a estos mecanismos
1. La ausencia de una estructura organizativa clara
2. La afectación y separación de los recursos: pieza clave para alcanzar los objetivos
V. Una opción para contribuir al desarrollo sostenible (si se define y utiliza bien)
Intervención
Capítulo 14. Flexibilidad en los títulos habilitantes urbanísticos: de las licencias a las actuaciones exentas
I. Introducción: planteamiento
II. El alcance de la legislación estatal
1. La legislación estatal sobre suelo
2. La Legislación estatal de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas
3. La legislación estatal sobre actividades y servicios de comercio minorista
III. La legislación de las Comunidades Autónomas
1. Las Comunidades Autónomas que mantienen las licencias como la técnica de intervención administrativa primordial
2. Las previsiones autonómicas que suprimieron aquellas licencias consideradas obstáculos a la libertad de comercio y al ejercicio de actividades
3. Las autonomías que han incluido declaraciones responsables y comunicaciones previas
4. Las leyes autonómicas que incluyen actuaciones exentas de licencia urbanística
4.1. Las Comunidades autónomas que sólo eximen de licencia urbanística a las actuaciones públicas
4.2. Las autonomías que permiten realizar a los particulares actuaciones exentas de licencia
IV. Elementos comunes en las formas de intervención administrativa sobre el suelo
1. Los efectos, el control de los datos, documentos y plazos
2. Las técnicas administrativas de control: desde los títulos habilitantes a los requisitos y cargas como intervención «ex post»
3. Las garantías de legalidad, proporcionalidad y mínima intervención del poder público
V. Conclusiones
Capítulo 15. La evolución del silencio administrativo en las licencias urbanísticas: del efecto estimatorio al desestimatorio
I. Introducción. El silencio administrativo en las licencias urbanísticas: «status quaestionis»
II. Breve síntesis sobre el origen y la evolución del silencio administrativo en España
1. El origen
2. El silencio en España: normas «estelares» del Derecho Administrativo
III. Evolución del silencio administrativo en la legislación urbanística
1. La legislación urbanística estatal: once normas en dos etapas
2. De 1955 a 2007
3. De 2008 a 2015
IV. El silencio administrativo en la legislación urbanística autonómica. Particular referencia a Canarias
1. En la legislación autonómica comparada
2. Particular referencia a Canarias: la Ley 4/2017, de 13 de julio, del Suelo y de los Espacios Naturales Protegidos de Canarias (LSENPC)
V. Doctrina constitucional, legislación estatal del suelo y silencio administrativo
Capítulo 16. La consolidación del uso: ruptura de la viabilidad de restablecer en cualquier momento la situación originaria frente a un uso ilegal
I. Definición de uso
II. El uso como elemento estructural del derecho de propiedad
III. Situación previa: indefinición del plazo para restablecer la realidad física vulnerada por un uso ilegal
IV. Los orígenes del cambio: mantenimiento de los usos legitimados en origen y sobrevenidamente disconformes con la ordenación
V. Regulación del uso consolidado: caducidad de la acción de la administración para actuar contra los usos ilegales
Capítulo 17. El preocupante aumento de la imprescriptibilidad en el restablecimiento de la legalidad urbanística
I. Breve apunte sobre la disciplina urbanística
1. La restauración de la legalidad y la disciplina urbanística
2. Ámbito competencial de la protección de la legalidad urbanística a la luz de la Constitución de 1978
II. Temporalidad y potestad de restitución de la legalidad urbanística
1. Naturaleza jurídica del plazo perentorio de restitución de la legalidad
2. La acción de restablecimiento en la normativa canaria del suelo y el trascurso del tiempo
2.1. Caducidad del ejercicio de acciones disciplinarias
2.2. Caducidad de la acción de restablecimiento de la legalidad: obras sin o contra licencia
2.3. La cuestión de la completa terminación de las obras como elemento de inicio del cómputo
A. Durante el periodo de ejecución de las obras
B. Obras totalmente concluidas
2.4. Caducidad de los procedimientos de restablecimiento de la legalidad urbanística
2.5. Prescripción de la orden de ejecución (demolición)
III. La seguridad jurídica y la necesaria protección de la legalidad urbanística
1. Descripción de supuestos de «cuasimprescriptibilidad»: la no visibilidad de la terminación de las obras
2. Auténticos supuestos de imprescriptibilidad
3. La necesaria reconducción hacia la seguridad jurídica
4. La conveniente imposición de plazos a los supuestos de imprescriptibilidad por vía interpretativa jurisprudencial
IV. Conclusiones
Vivienda
Capítulo 18. El artículo 149.1.13 de la constitución, límites a la competencia exclusiva de las Comunidades Autonómicas en materia de vivienda
I. Introducción
II. La competencia de las Comunidades Autónomas en materia de vivienda
III. La competencia exclusiva del estado sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica
1. Las sentencias del Tribunal Constitucional 93/2015; 16/2018 y 80/2018
2. Las sentencias 5/2019 y 21/2019. ¿Una reformulación de la doctrina sentada en las anteriores sentencias?
IV. Conclusiones
Capítulo 19. El futuro de las viviendas protegidas. De la vivienda protegida a la vivienda asequible
I. Introducción
II. Trayectoria histórica de las viviendas protegidas
III. Relevancia de la construcción de viviendas protegidas en el acceso a la vivienda
IV. Viviendas protegidas sin ayudas económicas y la reserva de suelo para vivienda protegida
V. De la necesaria reconsideración del régimen jurídico de las viviendas protegidas y el paso a otras modalidades de viviendas sujetas a control administrativo