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Autores: Alberto Picón Arranz
Fecha: 2022
Páginas: 526 + formato electrónico
La identificación y el alcance de las causas de nulidad de pleno derecho de los actos administrativos siempre han constituido un objeto de debate entre la doctrina administrativista y los operadores jurídicos.
Con un legislador, en ocasiones, poco riguroso con las categorías propias de la teoría de la invalidez y una jurisprudencia cambiante, e incluso contradictoria en esta materia, el presente trabajo pretender responder a la pregunta de qué actos administrativos merecen la calificación de nulos, así como la determinación de los efectos prácticos de esa calificación.
Para ello, se partirá de un análisis de la teoría general de la invalidez para, después, aplicarla coherentemente a los actos administrativos a la luz de dos de los más importantes principios generales del Derecho como son el principio de legalidad estricta y el de seguridad jurídica.
– Exhaustivo análisis de la jurisprudencia del TS y de los Dictámenes del Consejo de Estado que permite conocer el estado de la cuestión de cada causa de nulidad.
– Propone y justifica soluciones reales a la hora de determinar qué actos administrativos son nulos, anulables o válidos y cuál es el procedimiento y los efectos de la declaración de nulidad o anulabilidad.
Introducción
La teoría de la invalidez de los actos jurídicos trata de solucionar uno de los problemas centrales en Derecho, que no es otro que determinar si un acto se ajusta a Derecho o no y, si no se ajusta, conocer el tratamiento jurídico que debe darse a las consecuencias generadas a su amparo.
No es tarea fácil llegar a una conclusión clara en ese sentido pues en demasiadas ocasiones el legislador y los tribunales realizan un uso poco riguroso de la categoría jurídica de la “nulidad”. Parece que el subconsciente jurídico invita a pensar que todo acto administrativo merecedor de una inmediata sanción de ineficacia debe ser calificado como nulo de pleno derecho. Nada más lejos de la realidad, puesto que la sanción de ineficacia es idéntica tanto para los actos nulos como los anulables.
Para tratar de dar solución a la problemática expuesta se dedica el Capítulo I del presente trabajo a configurar un esquema teórico realizando ciertos matices sobre la teoría de la invalidez de los actos jurídicos reformulada por la doctrina moderna para, posteriormente, aplicarla al sistema jurídico-administrativo. Consideramos que las categorías propias de la teoría de la invalidez de los actos –invalidez, eficacia, nulidad, anulabilidad…– son comunes a la ciencia del Derecho, ahora bien, las particularidades del ordenamiento jurídico-administrativo, fundamentalmente la autotutela declarativa y la autotutela ejecutiva, juegan un papel trascendental en el modus operandi de la teoría de la invalidez en relación con los actos administrativos.
Basándonos en la teoría de la invalidez de los actos administrativos expuesta y matizada en el primer Capítulo, hemos dedicado los Capítulos siguientes a analizar, desde un punto de vista más práctico, los supuestos de nulidad recogidos por el legislador en el artículo 47.1 de la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (en adelante, LPACAP).
El Capítulo II contiene el análisis de las causas de nulidad que afectan al contenido de los actos administrativos, mientras que el Capítulo III lo hemos dedicado al análisis de las hipótesis de nulidad ajenas al contenido de los actos, es decir, motivos de nulidad que afecten al ámbito subjetivo de los actos –competencia– o al ámbito formal –procedimiento–.
Por último, no quedan fuera del estudio otras causas de nulidad recogidas expresamente por el legislador administrativo al margen de la LPACAP ni tampoco el fenómeno de la nulidad en cascada, es decir, al análisis de si un acto administrativo dictado al amparo de una ley inconstitucional, un reglamento nulo, un acto previo nulo o un contrato nulo merece o no la misma calificación.
Hemos de admitir que roza lo imposible hacer un análisis completo de toda la jurisprudencia referente a la nulidad de los actos administrativos. Además, el ordenamiento jurídico-administrativo se compone de una suma incalculable de normas que, por desgracia, no se traduce en una legislación armónica y completa, sino más bien dispersa y muchas veces inconexa. Razón por la cual, el profesor consideró necesario “que el Derecho Administrativo postule de suyo enérgicamente la técnica de los principios generales del Derecho” pues la simple sumisión de la Administración a la legalidad formal es insuficiente “para que su enfrentamiento con los administrados (…) pueda discurrir por cauces de justicia”. Compartiendo esta apreciación consideramos que el principal desafío que presenta este trabajo es el de conjugar dos de los más importantes principios generales del Derecho como son la legalidad estricta y la seguridad jurídica.
CONTENIDO
CAPÍTULO UNO
TEORÍA DE LA INVALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO: MITOS Y REALIDADES
I. Planteamiento y origen histórico de la confusión acerca de la teoría de la invalidez de los actos administrativos
1) El nacimiento de la teoría de la invalidez de los actos jurídicos en el Derecho Romano
2) La errónea recepción del Derecho Romano en este punto como germen de la confusión actual en la Teoría de la Invalidez
3) La situación actual de la teoría de la invalidez en el derecho administrativo español
II. Aclaraciones conceptuales: un primer paso necesario para una teoría de la invalidez sin fisuras
1) Perfección: un punto de partida imprescindible
2) Ilegalidad: una constatación objetiva
3) Invalidez: un concepto necesariamente originario, teórico e inmutable
a) El necesario carácter originario de la invalidez
b) El carácter teórico e inmutable de la invalidez: la importancia de la presunción de validez de los actos administrativos
4) Anulación: un pronunciamiento necesario para la conexión invali-dez-ineficacia
5) Ineficacia: el único concepto empírico de la Teoría de la Invalidez
a) Distinción entre invalidez e ineficacia
b) El concepto empírico de ineficacia
III. Clasificación de los vicios invalidantes: las diferencias materiales y procesales justificadoras de la graduación
1) La nulidad de pleno derecho y la anulabilidad como técnicas procedimentales
2) El fundamento y las consecuencias de la clasificación bipartita de los vicios de invalidez: nulidad y anulabilidad
a) La inexistencia: un concepto empírico y extrajurídico
i) Los orígenes de la categoría en el derecho privado
ii) La inexistencia en el derecho administrativo: su imposible distinción jurídica de la nulidad de pleno derecho
b) El factor delimitador de la nulidad de pleno derecho y de la anulabilidad
c) Los distintos regímenes jurídicos de la nulidad y de la anulabilidad como técnicas procedimentales
i) La concepción clásica: un antagonismo infundado
ii) Desmontando los mitos de la nulidad de pleno derecho y de la anulabilidad como categorías antagónicas
iii) Las diferencias reales entre la nulidad de pleno derecho y la anulabilidad
iv) ¿La nulidad de pleno derecho como regla general en derecho privado y excepción en derecho público?
IV. La peculiaridad del acto administrativo y su repercusión en la teoría de la invalidez del acto jurídico
1) ¿La presunción de validez del acto administrativo como factor diferenciador de la teoría de la invalidez en derecho privado y derecho público?
2) Los privilegios de autotutela declarativa y ejecutiva como verdaderos factores diferenciales de la teoría de la invalidez en derecho privado y en derecho público
CAPÍTULO DOS
SUPUESTOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO RELACIONADOS DIRECTAMENTE CON EL CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. La crisis de la doctrina de los vicios de orden público y el consecuente aumento de las causas de nulidad referidas al contenido de los actos
II. Actos administrativos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional
1) Disposiciones generales: un supuesto de nulidad de carácter material inevitable
2) Evolución y delimitación del supuesto: tendencia expansiva
a) Supresión de la expresión “contenido esencial”: ampliación del contenido susceptible de protección
b) Determinación de los derechos susceptibles de protección vía artículo 47. 1. a)
c) Reflexión acerca de la posible inconstitucionalidad del apartado a) del artículo 47. 1 LPACAP
3) Contenido: ¿qué debe entenderse por lesión?
4) La importancia del principio de proporcionalidad para determinar la existencia o no de lesión de los derechos fundamentales
5) Análisis de los Derechos Fundamentales en particular
a) El derecho a la igualdad y no discriminación del artículo 14 CE
b) El derecho de acceso a la función pública en condiciones de igualdad del artículo 23. 2 CE
c) El derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE
i) La ausencia de motivación como posible causa de nulidad de pleno derecho vía artículo 24 CE
ii) Las garantías procesales del artículo 24. 2 CE: su eficacia en el procedimiento administrativo (fundamentalmente sancionador)
d) El principio de legalidad del artículo 25 CE: especial referencia al principio “non bis in ídem”
e) Otros derechos fundamentales con menor impacto jurisprudencial dignos de análisis
i) La libertad religiosa del artículo 16. 1 CE
ii) El derecho al honor del artículo 18. 1 CE
iii) El derecho a participar en asuntos públicos del artículo 23. 1 CE
iv) El derecho a la educación del artículo 27 CE
v) La libertad sindical del artículo 28. 1 CE
III. Actos administrativos que tengan un contenido imposible
1) Lo imposible en Derecho: ad impossibilia nemo tenetur
2) Lo imposible en derecho administrativo: significado e interpretación del término imposible en el ordenamiento jurídico-administrativo
3) Identificación del contenido imposible a efectos de la nulidad de pleno derecho del acto administrativo
a) Características de la imposibilidad a efectos de la nulidad de pleno derecho
i) Imposibilidad material versus imposibilidad jurídica
ii) El carácter necesariamente originario de la imposibilidad
iii) La naturaleza objetiva y, excepcionalmente, subjetiva de la imposibilidad
iv) Errores materiales, de hecho o aritméticos y contenido imposible
b) Clasificación de actos administrativos nulos de pleno derecho por contenido imposible: un análisis jurisprudencial
c) La nulidad del acto administrativo de contenido imposible no equivale a su inexistencia
IV. Actos administrativos constitutivos de infracción penal o dictados como consecuencia de ésta
1) La nulidad del acto administrativo constitutivo de infracción penal y su evolución a través de las leyes de procedimiento administrativo en España
2) Relación entre la infracción penal y el acto administrativo a efectos de la nulidad de pleno derecho
a) El acto administrativo constitutivo de infracción penal
b) El acto administrativo dictado como consecuencia de una infracción penal
3) El papel del juez penal en la nulidad del acto administrativo constitutivo de infracción penal o dictado como consecuencia de ella
a) La sentencia penal firme declarativa de la infracción penal: un presupuesto, por norma general, necesario
b) La influencia de la sentencia penal en la declaración de nulidad del acto administrativo
V. Actos administrativos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición
1) Un supuesto de nulidad que se debate entre su utilidad práctica y el peligro de su vis expansiva
2) Delimitación de su ámbito de aplicación
a) Actos expresos y presuntos contrarios al ordenamiento jurídico
b) Análisis del alcance de los actos favorables. Especial alusión a la adquisición de licencias urbanísticas contra legem
c) La interpretación restrictiva de los “requisitos esenciales” como condición para no desvirtuar la categoría de la nulidad de pleno derecho
i) El necesario carácter subjetivo de los requisitos esenciales
ii) La natural inclusión de los vicios de obrepción y subrepción del particular en este motivo de nulidad
CAPÍTULO TRES
SUPUESTOS DE NULIDAD DE PLENO DERECHO AJENOS AL CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO
I. La decreciente pero fundamental importancia de la competencia y el procedimiento en la validez del acto administrativo
II. Actos administrativos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio
1) La competencia: el elemento subjetivo del acto administrativo por antonomasia
2) El vicio de incompetencia: fundamento de su vinculación histórica con la nulidad de pleno derecho
3) La incompetencia manifiesta: un supuesto manifiestamente ambiguo
a) La insuficiencia del adverbio “manifiestamente” para delimitar los supuestos de nulidad de pleno derecho por incompetencia
b) El interés público y la gravedad del vicio como elementos integrados en el carácter manifiesto de la incompetencia a efectos de la nulidad
4) Análisis de las clases de incompetencia stricto sensu y sus consecuencias invalidantes
a) Incompetencia material
b) Incompetencia territorial
c) Incompetencia jerárquica
d) ¿Incompetencia temporal?
5) Otros supuestos analizables a la luz del vicio de incompetencia: la incompetencia subjetiva
a) Invasión competencial de la Administración en la esfera propia de otro poder del Estado
b) Usurpación de competencias administrativas por una persona privada
c) Externalización de funciones públicas en personas privadas
6) Otros requisitos subjetivos del acto administrativo: su escasa incidencia en la nulidad del acto resultante
a) La ausencia de investidura o la investidura irregular
b) La concurrencia de causas de abstención o recusación
c) La concurrencia de vicios de la voluntad en el funcionario público
7) La ausencia de presupuestos fácticos en la actuación del órgano administrativo
III. Actos administrativos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados
1) El procedimiento administrativo como paradigma del vicio de forma: la tendencia reduccionista de su capacidad invalidante
2) La nulidad de pleno derecho de los actos administrativos dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido
a) La omisión total y absoluta del procedimiento
i) Análisis de la vía de hecho en el marco de la ausencia de procedimiento
ii) La influencia de la caducidad del procedimiento en la validez de su resolución
b) El sometimiento a un procedimiento distinto al legalmente establecido
c) La omisión de un trámite esencial del procedimiento
i) La falta de audiencia al interesado
ii) La omisión del trámite de información pública
iii) La omisión de informes preceptivos
3) La nulidad de pleno derecho de los actos dictados prescindiendo de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados
a) Fundamento del vicio de nulidad relativo a la formación de voluntad de los órganos colegiados
b) Identificación de las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados
c) Requisitos para la operatividad de esta causa de nulidad: omisión de todas o de alguna regla esencial para la formación de la voluntad de los órganos colegiados
d) Análisis detallado de las reglas esenciales cuya vulneración podría dar lugar a la nulidad de pleno derecho
i) La convocatoria
ii) El orden del día
iii) La composición
iv) Quorum de asistencia y votación
v) Deliberación y votación
CAPÍTULO CUATRO
OTRAS SITUACIONES ¿ENCUADRABLES? EN LA NULIDAD DE PLENO DERECHO
I. Introducción: la inevitable expansión de los supuestos de nulidad de pleno derecho a través de la letra g) del artículo 47. 1 LPACAP
II. Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos por los que se adquieran compromisos de gasto u obligaciones por cuantía superior al importe de los créditos autorizados en los estados de gastos
III. Análisis del controvertido artículo 37. 2 LPACAP: la nulidad de las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento
IV. Nulidad de pleno derecho de los actos administrativos contrarios a los pronunciamientos de las sentencias que persigan eludir su cumplimiento
V. El alcance del llamado “efecto cascada” de la nulidad
1) Actos administrativos dictados al amparo de una ley declarada inconstitucional
a) La eficacia temporal de las sentencias del Tribunal Constitucional declarativas de la inconstitucionalidad de una norma con rango de ley
b) Calificación jurídica de los actos administrativos dictados en aplicación de una ley declarada inconstitucional
2) Actos administrativos dictados en ejecución de un reglamento anulado
a) La declaración de invalidez de los reglamentos y su eficacia temporal
b) La influencia de la anulación de un reglamento sobre la validez de sus actos de aplicación
3) Actos administrativos vinculados a un acto previo declarado nulo
4) La nulidad de los contratos públicos y sus efectos sobre los actos administrativos posteriores
VI. Otros motivos de nulidad de pleno derecho reseñables
1) Las causas de nulidad de los contratos públicos recogidas en el artículo 39 LCSP
a) La falta de capacidad de obrar, solvencia, habilitación o clasificación profesional o estar incurso en alguna prohibición para contratar
b) La falta de consignación presupuestaria
c) La falta de publicación del anuncio de licitación
d) La inobservancia por parte del órgano de contratación del plazo para la formalización del contrato
e) Formalización del contrato sin respetar su suspensión
f) El incumplimiento de las normas de adjudicación de los contratos basados en un acuerdo marco o en un sistema dinámico de adquisición en el que estuvieran admitidos varios empresarios
g) El incumplimiento grave de las normas de derecho de la Unión Europea en materia de contratación pública
h) La omisión en los pliegos de las obligaciones del futuro contratista en materia de protección de datos
2) La nulidad de los actos administrativos que infrinjan la prohibición de enajenación del dominio público
3) La nulidad de los actos administrativos dictados por órganos de los Colegios profesionales
VII. Una última reflexión acerca del uso incorrecto de la categoría de la nulidad de pleno derecho por el legislador
JURISPRUDENCIA Y RESOLUCIONES DEL CONSEJO DE ESTADO Y TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS
